Porque pagamos o que pagamos pelos manuais escolares?

É preciso perceber se a política do Estado para os livros escolares serve os cidadãos ou as editoras. Jorge Pedreira foi secretário de Estado Adjunto e da Educação no primeiro governo Sócrates e das suas mãos saíram as principais leis de regulação do setor. Diz que o futuro dos manuais é digital.

Polónia, Suécia, Dinamarca, Finlândia, Reino Unido, França. Em todos estes países os ma­nuais escolares são gratuitos. Porque é que não são em Portugal?
O Estado, por uma questão orçamental, não incorpora no seu orçamento educativo as despesas com os manuais escolares. Mas há autarquias que suportam esse custo, so­bretudo no primeiro ciclo. Não há orça­mento para comprar livros, mas há apoios. No final do governo anterior, eram mais de trinta por cento as famílias que recebiam ação social escolar, que eram ajudadas na compra dos manuais escolares. A nossa ideia era alargar esse apoio, mas entretanto mergulhámos nesta crise orçamental.

As editoras têm um negócio milionário…
Essa ideia do negócio milionário, nes­te momento, não tem grande cabimento. Os manuais são um bem de ordem prescri­tiva e por isso as editoras têm um merca­do relativamente previsível. Mas a reutili­zação está a crescer, as pessoas estão cada vez mais a trocar livros à margem das edi­toras. E depois há a instabilidade curricu­lar. Cada ministro que chega muda subs­tantivamente o currículo das principais disciplinas. É impossível vender manuais que estão impressos se o currículo da dis­ciplina se alterou. Existe um enorme cus­to de comercialização dos manuais esco­lares, porque as editoras têm de concorrer para conseguir que os seus produtos sejam escolhidos por esta ou aquela escola.

Há estados nos EUA onde os manuais são fei­tos em papel mais barato. Os conteúdos são os mesmos, mas os custos de produção são substancialmente mais baixos. Porque não se aplica a mesma ideia aqui?
Eu acho que um produto de menor qua­lidade tem consequências pedagógicas, porque degrada a relação do aluno e do professor com o manual escolar. A ques­tão que se coloca hoje é qual o futuro do manual escolar. A digitalização é, a pra­zo, o substituto do manual em papel. Ad­mito que dentro de pouco tempo tenha­mos muito mais recursos educativos di­gitais em volta do manual escolar – e aí pode fazer sentido ter livros mais bara­tos. Numa situação em que o manual ain­da é o recurso pedagógico fundamental, a sua degradação física não me parece uma boa solução.

Mas há manuais que custam trinta euros. Isto não lhe parece exagerado tendo em conta a pressão fiscal a que as famílias estão sujeitas – e o próprio nível salarial do país?
O que há é um desequilíbrio muito gran­de do sistema. Os manuais do primeiro ci­clo são bastante baratos – mais até do que em Espanha, onde a escala do mercado justificaria a existência de livros mais ba­ratos do que em Portugal. Os manuais do ensino secundário, sim, são dispendiosos. Isto deriva de uma situação histórica. Até à altura em que estive no governo os ma­nuais do secundário não faziam parte da convenção de preços – porque o secundá­rio não era obrigatório. Houve um contro­lo forte dos preços no ensino básico e não houve no secundário.

Há especulação?
É difícil haver especulação porque a concorrência é muito forte. Apesar de se­rem poucos os operadores fortes no mer­cado do livro escolar, as editoras gastam muito dinheiro em divulgação, marketing, persuasão junto das escolas e dos profes­sores – que têm liberdade de escolha na adoção dos manuais.

A educação é uma competência do Estado. Não é incoerente o marketing e a persuasão encarecer um bem de compra obrigatória?
E qual é a solução? A questão é: as escolas não escolhem os livros pelos preços. Os pre­ços são regulados centralmente. É muito difícil chegar ao pé das editoras quando há uma contração real do mercado – por causa deste fenómeno de reutilização e por causa da quebra da natalidade –, e dizer-lhes que têm de baixar os preços, sem nenhuma con­trapartida.

Mas o Estado serve os cidadãos ou serve as editoras?
O que está a dizer-me é que deve ser o Es­tado a fazer os livros. Não se pode obrigar um operador privado a fazer um serviço e depois determinar-lhe um preço.

E o Estado não pode fazer os livros porquê?
Porque isso vai contra a liberdade de edu­cação e a existência de um sistema plural. A ideia do livro único funciona em socie­dades muito pobres – como os países afri­canos de língua portuguesa, em que as fa­mílias não têm qualquer capacidade de comparticipar a compra do livro – ou em regimes totalitários. Em qualquer dos ca­sos, não há liberdade para os professores e as escolas escolherem os manuais mais indicados.

Mas a responsabilidade social do Esta­do tem de servir, em primeiro lugar, as famílias.
Claro. Sou totalmente favorável a um re­forço do apoio social às famílias e a uma re­gulação dos preços. Também podia pen­sar-se num projeto em que o Estado pa­trocinasse uma redução dos custos de contexto que são completamente alheios à qualidade do manual escolar. Veja, os edi­tores fazem milhares de manuais que não vendem, nomeadamente para per­suadir os professores a adotarem o seu produto. Isso faz que, muitas vezes, um livro só se torne rentável ao fim de dois ou três anos no mercado. Estas despesas de mar­keting têm um custo que se reflete no que as famí­lias pagam, mas também é verdade que, se patrocinarmos esses custos, podemos es­tar a criar uma cartelização do mercado. Há aqui um equilíbrio difícil entre a liber­dade de escolha, de concorrência, e a pro­teção das famílias. Quando cheguei ao go­verno havia um conflito enorme entre os editores, o que beneficiou o Ministério da Educação e, portanto, as famílias. Era mais fácil fazer acordos com uma das par­tes e a outra seguir o caminho. Isso viu-se no trabalho da convenção dos preços que conseguimos operar. Mas já sabemos que todos os anos, por esta altura, há um co­ro de protestos contra a despesa dos ma­nuais escolares. Até nos anos em que con­gelámos os preços havia barulho.

Não será por os preços estarem inflaciona­dos à partida?
A despesa fundamental do manual es­colar vem das estruturas técnicas que as principais editoras têm de ter em funcio­namento para controlar a qualidade dos li­vros, e não pelos custos de produção e ar­mazenamento, que também são altos. Não basta contratar pessoas com credenciais que atestem a qualidade pedagógica do manual, é preciso saber adequá-las aos professores e aos alunos. Ou seja, os pro­dutores têm estruturas altamente profis­sionais que constituem uma despesa fixa ao longo do ano, apesar de as vendas se­rem sazonais. E depois há um fator que en­carece imenso os preços, que é a instabili­dade curricular. Se os currículos mudam, milhares de manuais vão parar ao lixo, o que é uma despesa elevadíssima.

Concorda com a ideia de um pacto de regi­me para os currículos escolares?
Claramente. Acho que, na área da educa­ção, seria uma missão absolutamente pa­triótica conseguir um acordo entre os par­tidos do arco da governação e a sociedade civil em relação aos objetivos de aprendi­zagem. Por um lado, porque se aprende muita coisa inútil. Quem tem filhos na es­cola sabe que há muita dificuldade em dis­tinguir o acessório do fundamental. Cada vez que o Ministério da Educação desig­na uma comissão de ilustres sábios para de­finir um programa, ele é sempre maior do que era antes – porque cada um dos cientistas acredita que estuda a coisa mais importante do mundo e, se puder aumen­tar o currículo na sua área, melhor. Aqui­lo que é preciso de facto, sobretudo até ao nono ano, é consolidar as questões funda­mentais e esquecer os pormenores.

E porque é que não há vontade política para esse acordo?
A educação tornou-se um dos setores mais controversos da discussão governa­tiva. Há pouca discussão técnica e muita perspetiva política. Houve uma oscilação muito grande neste setor em Portugal, nos últimos anos. Do ponto de vista da ideolo­gia educativa, a educação em Portugal sem­pre esteve muito à esquerda. Neste momen­to, há um conservadorismo ideo­lógico em relação à educação, que deriva da ideia de que o projeto pedagógico da esquerda fa­lhou. Mas o que é questionável é que ela te­nha sido eficazmente aplicada. A ideia de que a pedagogia construtivista e diferen­ciada foi alguma vez aplicada nas escolas portuguesas é uma ficção. No discurso sim, mas na prática não. E agora caiu-se no outro extremo, muito mais autoritário, sob a des­culpa do falhanço de uma pedagogia que nunca chegou a ser aplicada.

Voltemos à discussão dos manuais escola­res. Uma das principais medidas que apli­cou quando esteve no governo foi o controlo de qualidade dos livros escolares. Isso não veio de alguma forma proteger os grandes grupos editoriais, que estavam mais bem preparados para responder às exigências do ministério?
Creio que não. Na altura tive até um conflito grande com a Porto Editora por causa destas medidas. Havia a opinião corrente de que os manuais escolares conti­nham erros e eram de fraca qualidade. E isso podia ser uma arma do ministério contra as editoras numa ne­gociação mais geral. Quando foi criada a lei de contro­lo de qualidade dos manuais houve muita resistência por parte das editoras, até perceberem que não era es­tratégia nenhuma. Quem certificava os livros eram as universidades e as associações científicas creditadas, não o ministério. Quando os editores perceberam is­so, a resistência desapareceu.

Diz que é difícil baixar os preços dos livros e que tem de se reforçar a ação social escolar. Mas, em período de contenção orçamental, não corremos o risco de ter crianças com dificuldades de acesso aos manuais por constrangimentos financeiros?
Há uma frase que me irrita solenemente: cor­ta-se em todo o lado, tem de se cortar também aqui. Não tenho as contas atua­lizadas, mas é cer­to que a despesa pública de Portugal com a educa­ção já está fora dos parâmetros europeus. Admi­to que é preciso fazer cortes nas áreas certas, que é preciso grande rigor na gestão dos recursos que exis­tem. Por exemplo, a gestão dos professores não foi ri­gorosa em vários governos socialistas ou de direita. Havia escolas que tinham mais trinta por cento de professores para o mesmo número de alunos. Mas o nível dos cortes na educação em Portugal deixa-me preocupado, porque não podemos colocar em causa o apoio aos mais débeis.

Os manuais digitais podem resolver uma parte deste constrangimento financeiro, não?
Ah, sim, eu não tenho dúvidas de que esse é o ca­minho. É uma questão de tempo. É preciso também vencer os receios dos professores. A digitalização já existe. A Por­to Editora apostou num modelo pró­prio afastado dos manuais, que é a Escola Virtual, e a Leya, onde trabalho, apostou no desenvolvimen­to de recursos complementares ao manual. Temos de pensar não em manuais escolares, mas em pro­jetos escolares que envolvam, entre outras coisas, o ma­nual digital. Há projetos-piloto de digitalização integral em algumas escolas, mas ainda há muito caminho para percorrer.

JORGE PEDREIRA
Professor de História e Sociologia na Universidade Nova de Lisboa, foi secretário de Estado adjunto e da Educação entre 2005 e 2009. Em 2001 e 2002 tinha sido diretor-geral do Ensino Superior e hoje é presidente do conselho de administração da UnyLeya, uma empresa do grupo Leya vocacionada para formação à distância, assistida por computador, no espaço da língua portuguesa.