
Em Portugal, havia, em 2023, 6183 crianças institucionalizadas. Quase 1000 tinham seis ou menos anos. Apesar de a lei deixar claro que se deve privilegiar o acolhimento familiar, ainda mais até essa idade. O facto de haver poucas famílias disponíveis para receber menores de forma temporária não ajuda. Mas há razões económicas, culturais e políticas que explicam os números. E também há quem aponte o dedo à “distorção do sistema de proteção” e ao lóbi das instituições.
Em 2015, quando a Lei de Proteção de Crianças e Jovens em risco foi revista, a legislação passou a consagrar, de forma inequívoca, que, no caso de um menor em risco ter de ser retirado temporariamente ao seu meio natural de vida, seria preferível o acolhimento junto de uma família do que a entrega a uma instituição. O desígnio, assumia-se, era particularmente premente nos primeiros anos de vida. “Privilegia-se a aplicação da medida de acolhimento familiar sobre a de acolhimento residencial, em especial relativamente a crianças até aos seis anos de idade”, pode ler-se, no artigo 46.º da lei 142/2015. A revisão da lei vinha dar corpo a várias recomendações internacionais, que há anos apontavam o caminho da desinstitucionalização. Como as diretrizes da Organização das Nações Unidas sobre Cuidados Alternativos para Crianças, de 2009, em que se sublinhava a necessidade de reduzir o acolhimento institucional, promovendo alternativas como a adoção, o acolhimento familiar (que, ao contrário da adoção, é uma medida temporária) ou programas de apoio à família. Dez anos depois, o cenário é tudo menos animador.
Segundo o último Relatório de Caracterização Anual da Situação de Acolhimento das Crianças e Jovens (CASA), elaborado pelo Instituto da Segurança Social e publicado em junho de 2024, havia, em 2023, 6183 crianças e jovens em acolhimento residencial e apenas 263 em acolhimento familiar. “São números muitíssimo altos e sem qualquer justificação. As famílias de acolhimento no nosso país são muito poucas [cerca de 450, atualmente] para o potencial que temos enquanto sociedade”, constata Paulo Delgado, professor na Escola Superior de Educação do Instituto Politécnico do Porto e membro da direção do inED – Centro de Investigação e Inovação em Educação, onde há anos se debruça sobre este tema. A situação é particularmente dramática no caso dos menores até aos seis anos. Entre 1105 crianças sujeitas a medidas de colocação, apenas 11% estavam em acolhimento familiar. Pouco mais de 100, portanto. “A lei foi revista em 2015 e desde então nunca foi cumprida. Estabelece-se esta prioridade, mas depois o próprio Estado está em incumprimento.” Voltando ao relatório CASA, há outro número desconcertante: em 2023, a percentagem de acolhimentos com duração de seis ou mais anos rondava os 20%.
“A lei [de proteção de crianças e jovens em risco] foi revista em 2015 e desde então nunca foi cumprida. Estabelece-se esta prioridade [de privilegiar o acolhimento familiar], mas depois o próprio Estado está em incumprimento”
Paulo Delgado
Professor na Escola Superior de Educação do Instituto Politécnico do Porto e membro do Centro de Investigação e Inovação em Educação
Há um ano, um relatório da UNICEF, o Fundo das Nações Unidas para a Infância, colocou até o nosso país no topo de um daqueles rankings que ninguém quer liderar. Entre 42 Estados, da Europa e da Ásia Central, Portugal era o que registava a maior taxa de crianças e jovens institucionalizados. O estudo sublinhava que 95% dos menores acolhidos ao abrigo do sistema de promoção e proteção se encontravam em acolhimento residencial. A conclusão, e aquele embaraçoso primeiro lugar da lista, escondiam, no entanto, uma nuance. Para se perceber, é preciso um esclarecimento prévio. O sistema de promoção e proteção de crianças e jovens português contempla dois tipos de ações: as medidas em meio natural de vida (que englobam o apoio junto dos pais, o apoio junto de outro familiar, a confiança a pessoa idónea e o apoio para a autonomia de vida) e as medidas de colocação (acolhimento familiar e acolhimento residencial). A questão é que, em Portugal, ao contrário do que acontece com a maior parte dos países, o acolhimento familiar só abrange as situações em que as crianças não têm laços de parentesco com quem as acolhe. As restantes são consideradas medidas em meio natural de vida. Boas notícias? De todo. Desde logo, porque, mesmo que as medidas de apoio junto de outro familiar e de confiança a pessoa idónea entrassem nas contas das medidas de colocação, a taxa de crianças ao cuidado de instituições ainda seria de 51%, bem longe de países como a França (33% de crianças institucionalizadas, à data do estudo) e ainda mais do Reino Unido (15%).
A própria ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, Maria do Rosário Palma Ramalho, reconhece o problema. Ressalvando que “a maior parte das medidas aplicadas às crianças e jovens em perigo são executadas em meio natural de vida” [88%], a governante assume que “a taxa de institucionalização em Portugal ainda é elevada e o facto de existirem cerca de 6000 crianças em acolhimento residencial é uma preocupação que exige um investimento em soluções de cariz familiar”. Daí que, a 20 de novembro, o Governo tenha anunciado uma campanha nacional pelo acolhimento familiar, com duração de um ano. “Desde essa data, temos mais 96 famílias que deram início ao processo para serem famílias de acolhimento.” A somar às 356 já existentes . Ainda assim, manifestamente pouco. O objetivo apontado pelo Executivo é, então, o de diminuir o número de casos de institucionalização, “em nome do superior interesse da criança”. Mas importa perceber como chegámos a 2025 com estes números.
Raízes profundas
Questionada sobre as razões que explicam números tão elevados, a ministra aponta, além da falta de famílias de acolhimento disponíveis ou preparadas para receber crianças, “um aumento de crianças e jovens não acompanhadas que têm procurado proteção na Europa nos últimos anos e desafios que se colocam em termos de saúde mental e que podem levar ao acolhimento residencial”. Reconhece ainda a existência de “uma dependência do acolhimento residencial que se tem mantido ao longo dos anos e que importa analisar”. Também Dulce Rocha, que durante 20 anos liderou a presidência do Instituto de Apoio à Criança (deixou o cargo no mês passado), critica o facto de Portugal ter perdido o comboio. “Houve países que deram o salto para a desinstitucionalização e outros, como nós, que procuraram ir mudando alguma coisa, mas mantiveram o sistema. Há um desinvestimento de décadas, em que nunca se procurou verdadeiramente uma alternativa estruturante.” Porquê? “Por um lado, pelas condições económicas. Depois, talvez por alguma ignorância em relação ao assunto. E até por uma certa manutenção do status quo. É sempre menos difícil manter os procedimentos administrativos e o sistema como estão.” Já o padre Lino Maia, presidente da Confederação Nacional de Instituições de Solidariedade, entende ser “arriscado” referir que o número de crianças em acolhimento residencial é “elevado”. Reconhece, no entanto, que o acolhimento familiar é ainda “muito incipiente”. E deixa um outro reparo: “Não tem sido realizado, ao nível das políticas sociais públicas, um investimento e reforço da prevenção, nomeadamente no que diz respeito ao trabalho com as famílias.”
Por sua vez, Laura Santos, professora na Faculdade de Psicologia e Ciências da Educação da Universidade de Coimbra, que tem trabalhado a questão do acolhimento, lembra que Portugal tem “uma longa história de institucionalização”, dado que “desde cedo surgiram grandes orfanatos, sob a alçada da Igreja”. “Depois, foi havendo uma reestruturação e uma redução do número de crianças acolhidas por instituição, mas o sistema manteve-se. Já o acolhimento familiar, ao contrário do que aconteceu com outros países, continuou escasso. A associação Mundos de Vida começou a promovê-lo há quase 20 anos, depois, mais recentemente, a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, mas continua subdesenvolvido.” Paulo Delgado também vê “raízes históricas e culturais” no problema. “Em Portugal, a resposta às necessidades sociais partiu sempre muito da Igreja e do Estado. Não temos a tradição de um forte envolvimento da comunidade, como há noutros países. Criou-se uma rede de casas de acolhimento por todo o país e perpetuou-se esse modelo. As estruturas estão disponíveis, acaba por ser uma resposta fácil.” O docente lembra ainda as “opções políticas dos últimos 25 anos”, transversais aos vários Governos. “Durante anos, não houve um líder que dissesse: ‘Isto está errado, vamos apostar mais no acolhimento familiar. Pelo contrário, em vários momentos foi notória a vontade do decisor político de reforçar o acolhimento residencial.” Paulo dá como exemplo o plano DOM, lançado pela Segurança Social em 2007, para reformar a rede de Lares de Infância e Juventude, e que, apesar de ter objetivos meritórios, “excluiu o acolhimento familiar”. Depois, a partir de 2008, “há um desinvestimento total da Segurança Social no programa de acolhimento familiar”, destaca. “Não há campanhas, não há renovação das famílias e o número de lares disponíveis vai diminuindo. Parece só ter começado a haver uma maior consciência do problema nos anos mais recentes.” Já Isabel Aguiar Branco, advogada na área dos direitos das mulheres e das crianças, aponta à pobreza. “A pobreza no sentido amplo. A pobreza social, a cultural, a pobreza do sistema educativo. É preciso cuidar da infância e cuidar é, antes de mais, resolver o problema das necessidades básicas. Um Estado que não cuida da infância é um Estado a prazo.”
“Sistema de intrusão” e acusações de “negócio”
A advogada tem, no entanto, outras explicações. Desde logo, a “distorção do próprio sistema de proteção [de crianças e jovens]”, acusa. “A Constituição estabelece o princípio da não intervenção do Estado na família, devendo esta reduzir-se a situações-limite. O que acontece hoje em dia é que o sistema não é visto pela generalidade das famílias como um sistema de proteção, mas de intrusão. Cada vez mais, no meu dia a dia profissional, me apercebo de que as pessoas não se sentem apoiadas, não confiam no sistema, pelo contrário, fogem dos serviços de proteção.” Porquê? “Porque têm a ideia, que me parece fundada, de que os serviços de proteção são um risco para a família. Porque as CPCJ [Comissões de Proteção de Criança e Jovens], que na sua maioria até serão bem intencionadas, têm por vezes uma intervenção abusiva, que cria problemas adicionais.”
Isabel Aguiar Branco concretiza. “Quando há um caso de violência doméstica num casal com filhos, a sinalização da criança é imediata, e bem. Na maior parte dos casos, a mãe é convocada para uma entrevista na CPCJ local, para as técnicas apurarem com rigor se a criança está em perigo. Quero acreditar que na maior parte dos casos é isso que acontece. Mas vejo cada vez mais casos em que, em vez disso, a CPCJ começa a fiscalizar a própria mãe. E aqui já estamos perante um caso claro de distorção. Depois, ao longo do processo, vai-se esquecendo a causa da intervenção – a violência doméstica – e passa a centrar-se na mãe e nas crianças, não para proteger, mas para fiscalizar. Há casos em que, perante uma situação mais frágil, económica ou financeiramente, se opta por retirar as crianças às mães.” A advogada realça ainda o facto de “muitas técnicas, das CPCJ e da Segurança Social, não terem formação adequada”, dando como exemplo uma profissional com quem se cruzou recentemente, formada em animação sociocultural. “E ainda há casos piores, porque nas CPCJ há sempre técnicas indicadas pelas câmaras, muitas vezes sem qualquer formação na área. Já apanhei desde enfermeiras reformadas a professoras. Há muito amadorismo e muita margem de arbítrio.” Para piorar o problema, acrescenta, a Comissão Nacional de Promoção dos Direitos e Proteção de Crianças e Jovens “não tem uma estrutura de supervisão”.
“O que acontece hoje em dia é que o sistema não é visto pela generalidade das famílias como um sistema de proteção, mas de intrusão”
Isabel Aguiar Branco
Advogada na área dos direitos das mulheres e das crianças
Gameiro Fernandes, advogado especialista em Direito de Família e Menores, reforça a acusação, notando que vê “cada vez mais uma apetência no sentido da retirada de crianças”. E avança com dois exemplos. O de uma técnica da CPCJ que pediu que uma menina fosse retirada à mãe, por “não ter roupa adequada à época do ano”. “Em vez de se apoiar a família para se comprar uns sapatinhos, a criança foi colocada numa instituição de acolhimento em Fátima.” Ou um outro, de “uma mãe que se dirigiu a uma instituição de apoio porque precisava de alcofa e de várias coisas para o filho e a instituição, em vez de ajudar, fez uma denúncia à CPCJ, que tentou institucionalizar a criança.” Casos semelhantes têm sido periodicamente denunciados na Comunicação Social ao longo dos anos. Mas Gameiro Fernandes entende que “não tem mudado absolutamente nada”. E que a situação é particularmente crítica nas zonas mais pobres. Confrontada com as acusações, Ana Isabel Valente, que assumiu a presidência da Comissão Nacional de Promoção dos Direitos e Proteção das Crianças e Jovens (CNPDPCJ) em agosto passado, reiterou apenas que “a intervenção das CPCJ acontece quando uma criança está em perigo” e que “quando necessário, é aplicada uma medida de promoção e proteção, de acordo com os pressupostos da avaliação realizada, sempre acautelando o superior interesse da criança”. Quanto a eventuais casos de atuação indevida por parte das CPCJ, lembra que “as deliberações das Comissões são autónomas e independentes, cabendo apenas ao Ministério Público a aferição da legalidade das mesmas”.
Gameiro Fernandes ataca ainda o peso do lóbi das instituições. “Inicialmente, destinavam-se a acolher as crianças que estavam efetivamente em risco, mas depois foram crescendo e criou-se uma estrutura de despesa de tal forma grande que passaram a viver dependentes dos subsídios que lhes são injetados. Atualmente, em vez de serem as crianças a necessitar das instituições, passaram a ser as instituições a necessitar delas. Instituições que teriam um fim louvável acabaram por se tornar num negócio que depende da injeção de capital do Estado.” Em 2023, a despesa do Estado com casas de acolhimento superou os 76 milhões de euros. Lino Maia, presidente da CNIS, contra-ataca: “Essas acusações resultam de um desconhecimento profundo do funcionamento das instituições e do modelo de cooperação e articulação entre estas e o Estado. A regulamentação de cada resposta social define o quadro de pessoal e respetivos rácios mínimos a aplicar.”
De volta a Gameiro Fernandes, o advogado entende que o próprio sistema judicial tem culpas no cartório. Por um lado, diz, “há juízes a tomar decisões com base em relatórios insidiosos e falaciosos”. Por outro, porque “o próprio Conselho Superior da Magistratura não aplica punições palpáveis aos juízes que prevaricam”. “Sei de várias mães que apresentam queixa e todas acabam arquivadas. Funciona como um órgão corporativo que se destina a proteger os magistrados.” Questionado sobre as alegadas decisões tomadas com base em relatórios “falaciosos”, o Conselho Superior de Magistratura garante que “as decisões judiciais nesta matéria decorrem de processos complexos, em que os juízes avaliam os factos, as circunstâncias apresentadas e os elementos disponíveis”, sublinhando que “os relatórios elaborados pelas CPCJ e pela Segurança Social constituem apenas um dos vários elementos de análise e ponderação nestas decisões”. Quanto às queixas recebidas, o Conselho Superior da Magistratura salvaguarda que “na maioria das vezes, as queixas incidem sobre matéria estritamente jurisdicional, para a qual o CSM não tem competência, já que não interfere na apreciação de decisões judiciais”. Acrescenta que “apenas intervém quando existem indícios de violação dos deveres previstos no Estatuto dos Magistrados Judiciais”, lembrando que “as decisões são sempre suscetíveis de recurso para os tribunais superiores”.
Isabel Aguiar Branco também tem críticas a fazer ao sistema judicial. “Voltando aos casos de violência doméstica, há uma tendência judicial para olhar para o caso não na perspetiva de haver uma vítima, mas de se desvalorizar o contexto da violência e de se focar na capacidade parental da mãe. Com alguma frequência, em sede judicial, se subverte o fundamento da violência doméstica e se invoca o conflito parental. A certa altura aquela mãe, que é suposto ser ajudada, passa a ser supervisionada e passam-lhe a ser feitas exigências. Nalguns casos, passa a ser fator de risco porque obstaculiza convívios.” Regressa, portanto, à acusação inicial. “É um sistema que devia proteger, mas que funciona como uma intrusão e uma fonte de disrupção.”
Consequências que podem ser irreversíveis
Dulce Rocha, ex-presidente do IAC, lembra, a propósito, que Portugal já foi condenado internacionalmente, num caso em que Liliana Melo, da Guiné-Bissau, viu os sete filhos serem-lhe retirados e entregues para adoção. O Tribunal Europeu dos Direitos Humanos acabou por reverter a decisão, condenando o Estado português. “O que vamos sabendo é que há relatórios que não correspondem à realidade. O relatório deve ter sido em conta, mas os órgãos judiciais não se podem demitir de ouvir as pessoas. E é muito importante dar voz às crianças.” De resto, não tem dúvidas quanto ao impacto negativo da institucionalização. “Há uma série de competências que se vão embora, as crianças ficam muito menos autónomas. Lembro-me de algumas que não sabiam sequer andar de autocarro.” Já o padre Lino Maia, presidente da CNIS (que, entre outras, representa as instituições de acolhimento residencial), defende que “a medida de acolhimento familiar não é melhor nem pior do que a medida de acolhimento residencial”. Diz até que “é fundamental que na opinião pública não seja feita a sua defesa em contraponto ao acolhimento residencial”. Uma tese que destoa das principais diretrizes e estudos internacionais sobre o tema.
Um dos mais relevantes data do início dos anos 2000 e intitula-se Estudo de Bucareste sobre a Intervenção Precoce. Debruçou-se sobre crianças institucionalizadas em Bucareste (Roménia), com idades entre os seis e os 30 meses, e apontou conclusões claras: crianças institucionalizadas apresentavam menor desenvolvimento cerebral, um QI significativamente mais baixo, maiores taxas de transtornos emocionais e comportamentais e dificuldades em criar laços seguros, levando a problemas de confiança e relacionamento. Nalguns casos, os danos foram irreversíveis. Paulo Delgado, professor universitário e investigador, lembra, a propósito, um estudo levado a cabo pelo seu grupo de investigação, em 2020, que comparou o bem-estar subjetivo de crianças a viver nos dois contextos. Também neste caso, o resultado foi claro: “O bem-estar subjetivo das crianças que viviam em acolhimento familiar era muito próximo do da população em geral. Já no acolhimento residencial, era significativamente mais baixo”.
Por isso, vê com bons olhos o facto de nos últimos anos se ter despertado para o problema. Recorda que, em 2021, “o último Governo do PS estabeleceu um plano de contratos com IPSS e ONG da área social para desenvolver programas de acolhimento familiar”. E enaltece a campanha recém-lançada pelo Executivo de Luís Montenegro, “a primeira de cariz nacional”. A ministra da tutela salienta ainda que está a ser concluída a Estratégia Nacional para o Desenvolvimento e Bem-estar das Crianças e Jovens – 2025-2030. O “Direito a crescer em ambiente familiar” será uma das áreas a considerar. E lembra que em dezembro foi constituído um grupo de trabalho, para proceder à avaliação dos regimes jurídicos da adoção, do apadrinhamento civil e do acolhimento familiar. Uma das pretensões do Executivo é que as famílias de acolhimento passem a poder ser elegíveis na candidatura à adoção.
Paulo Delgado enfatiza o sentido de urgência inerente ao processo. “É preciso garantir que estes programas têm recursos e condições para avançar. Criar uma cultura de acolhimento familiar tem de ser a prioridade e isso implica agir rapidamente e de forma incisiva”, destaca, assinalando ainda duas medidas que lhe parecem essenciais: “Por um lado, é preciso reconverter um conjunto de casas de acolhimento. Por outro, era importante definir apoios financeiros para os casos em que há acolhimento na família alargada”. Também Dulce Rocha realça a necessidade de ações mais incisivas. “Não adianta fazer campanhas de incentivo ao acolhimento familiar baseadas em slogans. É preciso ações mais estruturantes, é preciso haver colóquios e debate. Porque cada vez mais se percebe que a institucionalização é muito negativa, principalmente a prolongada. Pode haver casos em que seja necessária, mas terá sempre de ser de curta duração.”